行政诉讼法迎首次大修

23日下午，第十二届全国人大常委会第六次会议在北京人民大会堂开幕，会议首次审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》。行政诉讼法是我国三大诉讼法中最后修订的，而且它是一部“民告官法”。现行的《行政诉讼法》是1989年颁布、1990年10月1日起正式实施的。这次对这部法律的大修，是颁布至今23年来首次启动。更值一提的是，现行的三大诉讼法中，民事和刑事诉讼法都已经历了两次大的修订，唯独行政诉讼法还保持着当初的面貌。

行政诉讼法大事记

1989年4月4日，全国人大通过行政诉讼法，该法于1990年10月1日起施行。

1991年6月11日，最高人民法院发布司法解释，分别就行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等12方面问题作出规定。

1997年4月29日，最高人民法院发布司法解释，就行政赔偿案件的受案范围、管辖、诉讼当事人、起诉与受理、审理与判决、执行与期间、其他等7个方面问题作出规定。

行政诉讼法出台后，10多年里催生了4部规范行政权行使的法律：1994年5月12日，《中华人民共和国国家赔偿法》公布，进一步保障公民的人身权利和财产权利、促进国家机关及其工作人员依法行使职权；1996年3月17日，《中华人民共和国行政处罚法》通过，该法就行政处罚的程序作了比较详细的规定，是行政处罚的基本法律；1999年4月29日，《中华人民共和国行政复议法》通过，该法对行政复议的范围、程序等作了全面规定；2003年8月27日，第十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》，该法就行政许可的基本原则、范围和程序作了详细规定。

2013年1月，最高人民法院在全国法院试行行政案件相对集中的管辖制度。

问题

“民告官”门难进，基层法院受制地方

数据显示，2012年在全国法院审结的128600多件一审行政案件中，涉及行政管理领域的有70多件，比较多的是告城建、劳动和社会保障、公安、计划生育等部门。这部法律实施23年以来，“民告官”之路走得并不顺畅，存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。

“立案难”即民告官的门难进。2011年，全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件，占全部一审结案总数的7.8%，是民商事案件的7.8倍。

其次，基层法院受制于地方，其司法公信不彰，导致行政诉讼畸高的上诉率、申诉率、上访率。与此同时，进京上访数量持续走高，2011年全国行政一审收案数量仅占总数的1.8%，但当年到最高法院登记申诉上访的行政案件，却占全部申诉上访案件的18.5%。最高法某法官曾坦言：“县法院审不了县政府”成为普遍现象，基层法院的一审功能几乎形同虚设。

专家

破解立案难，应打破地域管辖规则

随着“民告官”案件近年来的增多，“民不跟官斗”的传统思想被逐渐打破。

但“民告官”遭遇到一系列的问题，这和地方政府的干预影响有很大的关系。事实上，一个普遍问题是法院不敢、不愿直接判政府败诉，因而积极动员公民一方将案子作撤诉处理，以规避判决，主要是规避做出政府败诉的判决。

另外，现行法律本身的问题也不容忽视，如“管辖权”问题。

许多学者认为，管辖问题将对行政诉讼法的实施效果产生重要影响。全国律协行政法专业委员会副主任吕立秋呼吁，行政诉讼法修改应有重大突破,“希望能打破这种地域管辖的规则，比如说行政机关在北京，不一定原告就必须在北京起诉，它可以选择其他地域起诉，在实务界都希望能够便利原告、便利立案，这样一种便利的管辖规则，能够破解立案难这样的难题。”

建议

案件受理范围，应当重新划定边界

2011年，全国行政案件被裁定不予受理、驳回起诉的比例是7.8%，同比是民商事诉讼案件的7.8倍。原告胜诉的比例不足10%，同期行政案件上诉率达到72.85%，申诉率更是达到8.5%，均远高于民事和刑事案件的上诉率和申诉率。

通常，法院不予受理，理由是不属于受案范围。地方政府的土政策、越权错位的红头文件侵犯公民的自身权益，能不能告，一直有争议。现行行政诉讼法列举了8类应受理的案件，中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年认为，行政诉讼法修改应扩大受案范围,“可以立案的，除了这8项以外还多着呢，我们叫作灰色地带，所以从行政诉讼法产生的那天开始就产生这个问题，后来司法解释说，所有行使行政职权的行为都可起诉，但‘下列行为不能’，这样列举式的否定就把可以肯定的范围扩大了。”应松年说。（宗禾）